【正文】目前，随着我国社会主义民主法制进程的深入推进，“民主”已经成为现代学校制度突显的核心特征之一。基于这样的学校发展诉求，在推进现代学校制度建设过程中，加强和深化中小学民主管理制度建设则逐步成为各中小学改革和发展的一项重要目标。
　　一、现代中小学民主管理制度建设概况
　　为加快现代学校制度建设，许多中小学在民主管理制度建设层面做出了大量的实践和探索。具体而言：
　　第一，在行政管理体制改革层面，积极推进和完善中小学校长负责制。1993年，《中国教育改革和发展纲要》明确指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”校长负责制作为一个多维的结构概念，其含义包括“上级机关领导、校长全面负责、支部保证监督和教工民主管理”。[1]在《校长负责制表述质疑》一文中，王世忠教授将中小学校长负责制定义为“中小学校长受国家和社会委托，为实现学校工作目标、依法协调学校内外部关系，对学校的教学及其他行政管理全面负责的学校领导制度。”[2]目前，为改善传统中小学管理过程中“党政不分”和“权责不明”等弊端，各中小学已普遍实行校长负责制。
　　第二，在学校内部，重点建立健全中小学教职工代表大会制度。教职工代表大会制度作为完善中小学校长负责制的重要组成部分，其目的主要是保障教职工能够有效行使民主权利，积极参与学校民主管理。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出：“有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度,加强民主管理和民主监督。”我国新颁布的《教育法》也明确规定：“学校及其他教育机构应当按照国家的相关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理与监督。”[3]目前，基于中小学校长负责制的落实与推进，为加强学校民主管理制度建设，许多中小学积极组织构建了学校教职工代表大会制度。
　　第三，在学校外部，尝试和创新一些其他人员参与学校民主管理的有效路径。为了充分利用校外资源推进现代学校制度建设，一些中小学校在民主管理制度方面做出了一些有益的尝试。例如，成都市青羊区推进中小学校组建了由社区代表、家长代表、教育行政部门代表等成员组成的学校民主管理委员会。对此，有的校长指出，“学校民主管理委员会的建设和运转是现代学校实施民主管理的有效途径，它的存在能使学校获得更多的发展活力，得到更大的发展空间，学校发展和进步更大了。”[4]同时，还有些人认为，“要真正实现学校的民主管理单靠‘外控式’监督、制衡是不够的，民主管理的基础在于学校内部形成良好的民主氛围，形成学校教师、干部积极参与民主管理的机制。”[5]
　　二、现代中小学民主管理制度建设中存在的问题
　　（一）民主管理文化不强
　　虽然中小学校已逐步实行校长负责制，但是由于受传统学校管理制度的影响，现代中小学民主管理文化还普遍较弱。现行校长负责制是从原来党支部集体领导下的领导分工负责制演变而来，其主张“上级部门领导、校长全面负责、党支部保证监督、教职工民主管理”，这对于强化学校管理和提高办学效益具有积极作用。然而，从实践效果来看，在校长负责制的落实推进过程中，民主管理气息薄弱。一方面党支部的领导或由校长兼任，或基本完全听从于校长的管理支配，可以说其无法发挥保证监督作用。另一方面，校长本着“全面负责”的态度，独揽学校管理大局，而教职工代表大会则在学校管理者的领导下完全被架空了，显然成了华而不实的制度摆设。究其原因，现行许多学校管理文化的内核其实是隐性的专制型管理文化，所谓的“校长全面负责”逐步为校长的“当家作主”所替代。这无疑会虚化学校的民主管理文化，削弱学校各级各类人员的民主管理意识。
　　（二）民主管理主体不为
　　一般而言，中小学民主管理主体主要涵盖学校党政领导人员、教师群体及其他学校管理人员。目前，在大多数中小学民主管理制度设置上，教职工代表大会制度是主要组成部分。这在一定程度上肯定了教师群体在参与学校民主管理过程中的主体地位。2012年，教育部颁布的《学校教职工代表大会规定》在法律上明确规定了教职工参与学校民主管理和监督的权利。但是，从中小学管理实践活动来看，教师参与学校管理的意识非常薄弱，甚至完全忽视自己应该扮演的管理者的角色，而将自己完全置身于学校内部的“被管理者文化”之中。例如，一些教师“一心独扫门前雪”，尽职于“教书育人”的分内之事，而将涉及学校管理层面的事情与自己完全划清了界限，其简单地认为学校管理是校长、书记或其他管理人员的事情。这类教师的权利意识和责任感往往过于淡薄，甚至就学校的发展而言完全没有一点主人翁意识。在这种情况下，学校民主管理制度之于他们而言不过是一种冰冷的制度设计罢了。
　　（三）民主管理机构不全
　　从已有中小学民主管理机构的设置与运行情况来看，其很少受到人们的监督和管理，常常会流于一种形式，并仅仅成为一个学校标榜“民主”而缺乏民主文化内涵的制度符号。其实，民主管理机构除了大部分中小学设置的教职工代表大会之外还有很多表现形式，例如校务委员会、家长会、学校民主管理委员会等等。也许，正是由于学校内部民主管理文化的匮乏，才让民主管理制度建设大多浮在了构建教职工代表大会的层面。目前，从中小学教职工代表大会的运行情况来看，一方面在其外部明显缺乏监督管理机制，无法有效监督其运行状况；另一方面在其内部也往往缺乏细致明确的制度规定，例如，中小学教职工代表如何产生和更换，其权利和义务有哪些；教职工代表大会召开时间、召开形式和涉及内容；教职工代表大会具体人员组成和比例等等。这在一定程度上会让教职工代表大会疏于管理而流于形式，从而无法充分发挥其在民主管理制度中应有的作用和意义。
　　三、推进现代中小学民主管理制度建设的几点建议
　　（一）加强民主管理文化建设，营造民主管理氛围
　　学校文化之于学校发展具有重要推动作用。为加快中小学管理民主化进程，可以从学校管理文化入手，通过植入民主文化的元素推进民主管理文化建设，进而营造学校良好的民主管理氛围。首先，校长和书记等管理层要率先垂范，以身作则，在学校管理中要避免独断专行情况的出现，努力强化自身的民主管理意识，充分调动教师、学生、家长等力量参与学校民主管理的积极性，并为其开辟有效的参与路径。其次，教师、学生、家长等人员也要强化自身的权利和责任意识，积极参与到对学校的民主管理过程之中，共同建设学校的民主管理文化。最后，还可以通过制定一些相应的规范和规章来保障已有民主管理制度的落实，并以制度落实的真实性和有效性来推动学校民主管理文化的生成和发展。
　　（二）革新民主管理主体文化，激发教师参与热情
　　教师作为学校管理主体的重要组成部分，其理应积极参与到学校管理过程之中，但现实情况并非如此。为了克服教师群体有意或无意避免参与学校民主管理的行为，进而充分调动教师参与学校民主管理的积极性和有效性，学校需要加强宣传教育，培养和强化教师群体的责任感和民主意识。只有充分激起教师群体积极主动参与学校民主管理的热情，才能更好地推动学校民主管理制度的建设和发展。
　　（三）健全学校民主管理机构，强化保障落实机制
　　民主是法制的基础，法制是民主的保障。在实行校长负责制的领导体制下，我国中小学需要因校制宜地加强民主管理制度建设。从大部分中小学校的具体实践情况来看，其民主管理制度可以在教职工代表大会制度的基础上逐步完善发展起来。例如，结合校情，逐步建立完善学校民主管理委员会和校务委员会等民主管理机构。同时，基于教职工代表大会等制度在民主管理中的地位和作用，学校也要在推进教育管理民主化进程的道路上，参考集体意见，通过共同探讨制定和细化相应的规章或意见来强化学校民主管理制度的保障落实机制。例如，就教职工代表大会而言，可以细化参会人员的权利和责任，规范会议召开的流程和审议原则，等等。
　　参考文献：
　　[1]萧宗六.校长负责制的提出及基本内涵[J].中小学管理,2000(11):2-5.
　　[2]刘璐.中小学校长负责制三十年回顾与现实问题分析[J].教育理论与实践,2013(23):21-22.
　　[3]杨明宏.中小学教代会制度建设研究[D].重庆:西南大学,2008.
　　[4][5]黎波,梁伟国.为学校发展创造更好的制度环境——四川省成都市青羊区学校民主管理改革纪实[J].人民教育,2005(19):12.
　　作者简介：彭援援，华南师范大学教育科学学院研究生，主要从事教育管理和道德教育研究。

• 【发布时间】2018/4/3 9:42:35
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